Vicenda Granata: entra la Corte...dei conti

In questi giorni abbiamo ospitato all’interno del nostro giornale prese di posizione di stima e di solidarietà nei confronti Gianni Granata, già presidente del Coinres, (condannato come già sappiamo in primo grado dalla Corte dei Conti, a risarcire 2.460.000 all'erario), manifestate da amici personali e politici, da Giorgio Castronovo a Biagio Sciortino, oltre ad una appassionata autodifesa dello stesso Granata che potete leggere qui.

E’ mancata sinora la voce di un terzo protagonista, e cioè la legge, nella fattispecie della Corte dei Conti, che questa sentenza di danno erariale l’ha pronunciata, e noi intendiamo ovviare a questa assenza pubblicando in calce a questo articolo, il dispositivo della sentenza, dimodochè siano i cittadini che lo vorranno a farsi una opinione sui “testi” e sui “fatti”.

Il tema in discussione non è la rettitudine o la buona fede personale del dott. Gianni Granata o la esistenza di un suo specifico interesse illegale nell’espletamento della funzione che ha ricoperto; rettitudine e buona fede che noi per primi siamo disposti a riconoscere a Gianni Granata, mettendo non una ma due mani sul fuoco, in considerazione della conoscenza quarantennale che abbiamo, non solo di Gianni ma dell’intera sua famiglia e del padre in particolare, rigoroso tutore della legge e servitore instancabile della nostra comunità, nella funzione che ebbe di comandante del corpo dei Vigili Urbani di Bagheria.

Il problema è un altro.

Con le decisioni amministrative legate al suo ruolo di presidente del Coinres, Gianni Granata ha arrecato un danno erariale alla comunità che la Corte lo chiama adesso a rifondere .
Senza farla troppo lunga: nel 2005-2006  al momento in cui ci fu il “travaso” dei lavoratori dai comuni di provenienza e dei dipendenti delle aziende private cheavevano effettuato la raccolta dei rifiuti verso il neonatop Coinres, consorzio di 22 comuni, ben 105 di essi, per motivi vari, o non avevano titolo per una assunzione o non l’avevano per una assunzione a tempo indeterminato.

Questo sentenzia la Corte, punto e basta.

E’ una sentenza di primo grado, ci sarà ancora un appello e forse la Cassazione: come cittadino e come amico facciamo a Gianni l’augurio di poter dimostrare l’inesistenza dell’accusa, ma la vicenda di Granata, al di là della qualità della persona e dei suoi meriti, ci rimanda ad un discorso più ampio.

A che titolo, medici, insegnanti, dirigenti di scuole per infermieri, sono stati chiamati a dirigere enti ed organismi economici così complessi?

Parliamo di Gianni Granata presidente del Coinres , ma parliamo anche del sen. Enzo Galioto, presidente dell’AMIA, e di Angelo Canzoneri, di Vincenzo Gargano consiglieri di amministrazione dell’azienda palermitana dei rifiuti.

Sulla integrità personale di queste persone e sulle capacità legate alla loro professione nulla da eccepire; ma avevano costoro la preparazione, l’esperienza per dirigere aziende di tale portata ?

O è stata la politica, la cattiva politica, che li ha scelti, e che ha fatto partorire mostri deformi, dei quali ancora oggi e chissà per quanto i siciliani pagheremo il conto. Solo colpa loro? certo che no.

E ci siamo limitati al settore dei rifiuti.

Solo a Bagheria sono almeno una decina i “manager” bagheresi che sono stati chiamati per nomina politica e solo perchè rappresentanti di partiti (di tutti i partiti) o di corrente, (e non certo per riconosciuta esperienza e capacità imprenditoriali), a ricoprire ruoli di responsabilità, nella sanità, nei collegi dei revisori, nelle ASL., o nelle società di gestione dei rifiuti, e che oggi si ritrovano condannati o sotto giudizio della Corte dei conti per le scelte fatte nella veste di amministratori.

E’ questo il nodo: e non vale ergersi oggi a garanti della loro rettitudine e integrità personale, chè non sono quelle in discussione.

La Corte dei conti ci dice solo che quelle duecentonovanta strette di mano sono state troppe, e che ne sarebbero bastate più o meno centonovanta.

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                                                                                               REPUBBLICA ITALIANA
                                                                                        IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
                                                                                                LA CORTE DEI CONTI
Sezione Giurisdizionale per la Regione Siciliana
composta dai Magistrati:
dott. Luciano PAGLIARO Presidente
dott. Tommaso BRANCATO Consigliere - relatore
dott. Giuseppe COLAVECCHIO Consigliere
ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A n. 781/2012 del 07/03/2012
nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 57960 del registro di segreteria, promosso dal Procuratore Regionale nei confronti di Granata Giovanni, nato il 03/01/1952, a Batajnica (Serbia) e residente in Bagheria, via Ennio n. 1, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Stallone, presso il cui studio in Palermo, via Nunzio Morello n. 40, ha eletto domicilio e Loddo Raffaele, nato il 25/09/1957, a Palermo e residente in Altofonte, via Vincenzo Bellini n. 17, rappresentato e difeso dall’ avvocato Stefano Polizzotto, elettivamente domiciliato in Palermo, presso il suo studio in via Nunzio Morello n. 40.
Visto l’atto di citazione.
Letti gli atti e i documenti di causa.
Uditi, nella pubblica udienza del 28 febbraio 2012, il relatore Consigliere dott. Tommaso Brancato, il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore Generale dott. Salvatore Chiazzese e l’avvocato Stefano Polizzotto in qualità di difensore di Loddo Raffaele e, per delega dell’avvocato Francesco Stallone, di Granata Giovanni.
Ritenuto in
F A T T O
In data 28 febbraio 2006, la Commissione straordinaria del Comune di Villabate trasmetteva alla locale Procura regionale una relazione del prof. Vincenzo Provenzano, riguardante il passaggio delle attività del servizio d’igiene ambientale dal Comune al Consorzio intercomunale rifiuti, energia e servizi (COINRES), nella quale si ipotizzavano irregolarità nell’applicazione, da parte del Consorzio stesso, dell’Accordo quadro regionale del 20 aprile 2004 (firmato presso l’Ufficio del Commissario delegato per l’emergenza rifiuti con le Organizzazioni sindacali) in ordine all’assunzione di personale in eccesso rispetto al piano industriale.
Pertanto, il PM contabile conferiva delega al Nucleo di Polizia tributaria della guardia di finanza di Palermo al fine di accertare eventuali illegittime assunzioni di personale con conseguente innalzamento del costo del servizio.
In data 3 giugno 2008, il Comando del Nucleo di Polizia tributaria di Palermo trasmetteva alla Procura il piano industriale e il libro matricola del Consorzio, evidenziando un’effettiva eccedenza di personale assunto a tempo indeterminato; con successivo documentato rapporto del 2 aprile 2009, lo stesso Comando ipotizzava il danno erariale in conseguenza delle illegittime assunzioni di personale fatte dopo il passaggio del servizio d’igiene ambientale dai Comuni al COINRES, nel periodo ricompreso tra il 2006 e il 2007.
La Guardia di finanza riferiva, al riguardo, che i vertici del Consorzio avrebbero violato l’obbligo di procedere ad assunzioni a tempo indeterminato attraverso le procedure di evidenza pubblica, imposte dalla normativa applicabile in ragione della natura giuridica del Consorzio stesso; avrebbero, poi, violato le disposizioni dell’Accordo quadro regionale del 20/4/2004, trasfuso nella circolare del Commissario delegato per l’emergenza rifiuti n.7990 del 20/4/2004, che individuava le tipologie di personale interessato al transito presso la società d’ambito.
In conseguenza degli illeciti emersi nell’assunzione del personale, la Guardia di finanza segnalava un aggravio di spesa rispetto alle previsioni del piano industriale, quantificando il relativo danno erariale in complessivi € 10.120.747,10.
La Procura regionale, quindi, emetteva invito a dedurre nei confronti dei presidenti pro - tempore del Consorzio, Granata Giovanni (in carica sino all’11/5/2006) e Loddo Raffaele (in carica dal 12 maggio 2006 e sino al 18 marzo 2008), che avevano adottato, per ciascun dipendente, le determinazioni di assunzione e firmato i relativi contratti di lavoro.
Granata Giovanni, assistito dall’avv. Francesco Stallone, presentava deduzioni difensive, sostenendo:
- l’insussistenza di responsabilità poiché l’Accordo quadro prevedeva che la ricognizione del personale fosse certificata dal legale rappresentante dell’Ente, previa verifica con le Organizzazioni sindacali, e trasmessa con apposito elenco al COINRES, che rimaneva vincolato alle certificazioni dei singoli comuni associati;
- che, durante la sua carica, il numero delle unità di personale in servizio era stato, comunque, inferiore a quello individuato nel piano industriale;
- che la natura giuridica del COINRES era di società e non di consorzio tra enti locali e che, peraltro, la qualificazione del COINRES, come consorzio, era avvenuta ai sensi della lr. n.2/2007. In conseguenza, soltanto a decorrere dalla data di entrata in vigore di tale legge, era insorto l’obbligo delle procedure di evidenza pubblica per l’assunzione di personale.
 A seguito delle deduzioni difensive la Procura espletata ulteriore attività istruttoria.
Pertanto, stante la necessità di ulteriori indagini, in data 3 giugno 2010 (prima della scadenza del termine per il deposito dell’atto di citazione - 19 giugno 2010) il PM depositava istanza di proroga, accolta dalla Sezione giurisdizionale.
In data 2 novembre 2010, la Procura della Repubblica di Termini Imerese comunicava al P.M. contabile di avere richiesto il rinvio a giudizio per i signori Granata e Loddo, anche in relazione ad ipotesi di assunzione di personale avvenute in violazione delle disposizioni di cui all’art. 35 del D.lgs. 165/2001.
In relazione ai fatti segnalati con questa informativa, concernente prevalentemente vicende in parte diverse da quella oggetto del presente giudizio, la Procura contabile faceva presente di aver disposto l’apertura di altra istruttoria riguardante assunzioni di personale cronologicamente successive a quelle di cui al presente giudizio (somministrazione di manodopera a tempo indeterminato, etc), in esito alle quali il COINRES, nel 2009, era pervenuto ad un organico di oltre cinquecentocinquanta unità.
Inoltre, la Procura acquisiva al fascicolo processuale la relazione della Commissione parlamentare d’inchiesta sulle attività illecite connesse alla gestione di rifiuti in Sicilia, contenente considerazioni in merito alla situazione finanziaria del COINRES ed alle assunzioni effettuate.
Con atto depositato il 17/11/2010, il PM citava in giudizio gli odierni convenuti, chiedendo il risarcimento del danno di €.3.829.952,72 nei confronti del Granata e di €.520.137,10 nei confronti del Loddo.
In particolare, la Procura sosteneva che il Consorzio in questione, per espressa disposizione di legge (D.lgs.n. 165/2001, art.1, comma 2), era considerato pubblica amministrazione, sotto il profilo della natura giuridica, come tale soggetto ai principi contenuti nelle norme costituzionali che impongono, a tutela della imparzialità della stessa pubblica amministrazione, l’accesso al lavoro attraverso concorsi, sia alle disposizioni di legge (art.35 e 36 del D.lgs. n.165/2001) che espressamente prevedono il pubblico concorso e la responsabilità per la violazione di disposizioni riguardanti l’assunzione o l’impiego di lavoratori.
Ad avviso del PM, il COINRES non avrebbe potuto procedere ad assunzioni in difetto di procedure di evidenza pubblica, con la conseguenza che le assunzioni in tal modo effettuate dovevano ritenersi nulle, ai sensi del combinato disposto dei commi 2 e 5 dell’art. 36 D.Lgs. n. 165/2001.
Al riguardo, l’Organo inquirente sosteneva che il Consorzio aveva assunto personale in violazione della normativa applicabile anche ai consorzi degli enti locali e, in ogni caso, in misura superiore rispetto alle previsioni contenute nel piano industriale ed in eccesso rispetto al vincolante Accordo quadro del 20 aprile 2004, che individuava, da una parte, le quattro tipologie di personale interessato al transito presso il Consorzio e, dall’altra, prevedeva che la ricognizione dei lavoratori fosse certificata dall’ente di provenienza, con conseguente conservazione di anzianità maturata e posizione giuridica ed economica in essere alla data del trasferimento.
Tanto premesso, la Procura rilevava che al momento del passaggio del servizio di igiene ambientale dai Comuni, avvenuto dal mese di gennaio 2006, il COINRES, fermi restando gli obblighi di carattere generale derivanti dalla normativa di riferimento, si sarebbe dovuto attenere alle linee guida previste dall’ Accordo quadro regionale del 20/4/2004, che individuava quattro tipologie di personale interessato al transito presso la società d’ambito e, cioè:
1. il personale a tempo indeterminato degli enti locali già impegnato nel settore;
2. il personale precario ASU (articolisti, LSU, LPU, etc) già impegnato nel servizio di igiene ambientale alla data di sottoscrizione dell’accordo ed individuato dagli enti locali di appartenenza e, comunque, inserito in un programma di stabilizzazione fissato dall’ente di appartenenza;
3. il personale delle ditte private effettivamente impegnato nel servizio di gestione alla data di sottoscrizione dell’accordo;
4. il personale delle municipalizzate ed ex municipalizzate limitatamente al personale effettivamente impegnato nel servizio di nettezza urbana nel territorio di competenza alla data di sottoscrizione dell’accordo.
Con riferimento al personale a tempo indeterminato degli enti locali già impegnato nel settore, il PM non contestava alcuna irregolarità.
Per quanto riguarda, invece, il personale precario già impegnato nel servizio d’igiene ambientale dei Comuni (articolisti, LSU, LPU, etc), la Procura sosteneva che il Consorzio aveva stipulato contratti a tempo indeterminato con i lavoratori, sulla base degli elenchi forniti dai Comuni, senza effettuare alcuna verifica sulla sussistenza dei presupposti per l’assunzione a tempo indeterminato (stabilizzazione o inserimento in un programma di stabilizzazione a cura degli enti di provenienza e non del Consorzio). Conseguentemente, n. 68 lavoratori precari sarebbero stati immessi in servizio a tempo indeterminato, in violazione sia delle norme che prescrivevano la formazione di un rapporto a tempo indeterminato attraverso la procedura concorsuale, sia delle disposizioni dell’Accordo quadro e, comunque, con un evidente aggravio del programma di spesa contenuto nel piano industriale consortile.
La stessa Procura rilevava che nell’Accordo quadro si prevedeva, per il personale precario, un percorso di stabilizzazione espressamente definito a cura degli enti di provenienza (e, quindi, applicando la normativa riguardante la stabilizzazione di tale personale) e che, vi fosse, in assenza della stabilizzazione, l’obbligo di conservare la posizione giuridica ed economica posseduta dal personale alla data del trasferimento.
Su questo punto, l’Organo inquirente rilevava che la documentazione acquisita presso i Comuni evidenziava correttamente la posizione giuridica dei lavoratori da inquadrare e non autorizzava, in alcun modo, a costituire rapporti di natura diversa da quelli già in essere.
La spesa sostenuta per l’irregolare assunzione a tempo indeterminato di personale precario ammontava, ad avviso del PM, a € 3.882.570,38 (riferita al triennio 2006/2008, oggetto dell’indagine).
Per i lavoratori delle ditte private che gestivano il servizio integrato di nettezza urbana la Procura sosteneva che, in talune ipotesi, non si era tenuto conto della necessità che tale personale, ai fini dell’inquadramento, fosse effettivamente impegnato nel servizio in questione alla data dell’Accordo quadro sopra indicato (20/4/2004). Tale condizione non si sarebbe verificava per i dipendenti della cooperativa Antheo (n. 7 unità), che a tale data non gestiva il servizio di nettezza urbana, e per altri 62 dipendenti, provenienti dalle ditte private Falletta Mariano, Ambiente Gest srl, Ecogestioni Srl e Ambiental snc, che risultano essere stati assunti in data successiva al 20/4/2004, con la conseguenza che erano privi del requisito necessario per essere assunti presso il COINRES.
La spesa sostenuta dal Consorzio per l’irregolare assunzione di questo personale veniva quantificata in € 3.986.057,82 (riferita al triennio 2006/2008).
Per il personale con contratto a tempo determinato con i Comuni consorziati, il PM rilevava che n. 26 dipendenti, assunti dai Comuni con contratto di lavoro a tempo determinato, per la durata di anni cinque, dopo il 20/4/2004, erano transitati presso il COINRES con contratto a tempo indeterminato, nonostante che dovesse essere conservata la posizione giuridica ed economica alla data del trasferimento e, di conseguenza, la naturale scadenza del contratto a tempo determinato.
Da tale illegittima modalità di assunzione sarebbe derivata una spesa pari ad € 1.452.280,39 (riferita sempre al triennio 2006/2008).
Infine, la Procura contestava l’assunzione diretta di personale esterno, nella misura di 10 unità, non rientrante in alcun modo nelle previsioni di cui all’Accordo quadro regionale e del tutto estraneo agli enti consorziati.
Da tale illegittima modalità di assunzione sarebbe derivata una spesa pari ad € 799.838,51 (riferita al triennio 2006/2008).
La responsabilità per il danno erariale conseguente alle illegittime assunzioni di personale in misura superiore a quello già impegnato nei servizi d’igiene ambientale dei Comuni consorziati veniva imputata ai Presidenti del Consorzio per aver violato norme di legge imperative e, comunque, per l’inosservanza dell’Accordo quadro, reso obbligatorio dalla circolare del Commissario delegato.
In particolare, con riferimento alla spesa sostenuta per i lavoratori precari assunti a tempo indeterminato, a fronte dell’importo accertato dai militari della Guardia di finanza in €.3.882.570,38, la Procura, tenendo conto che i soggetti inquadrati in violazione di legge ammontavano a n. 68 e che l’onere consentito sarebbe stato, nel triennio considerato, pari a € 1.856.400, determinava il relativo danno erariale nella misura di € 2.026.170,38.
Tale danno veniva imputato, per € 1.879.323,99 al Presidente Granata e per € 146.846,39 al Presidente Loddo, in considerazione delle date in cui erano stati disposti gli inquadramento delle singole unità di personale.
Per le altre tipologie di assunzione, e cioè per i soggetti che non avevano titolo a qualsiasi forma di assunzione, la Procura regionale riteneva di dovere considerare “i vantaggi comunque conseguiti dall’Amministrazione o dalla comunità amministrata” (art.1, comma 1 bis legge 20/1994 e successive modifiche), in relazione alle varie ipotesi di inquadramento illegittimo di personale.
Il vantaggio era individuato nell’utilità che si presumeva essere stata conseguita dalla Amministrazione in conseguenza della prestazione resa dal dipendente. Pertanto, nella premessa che i lavoratori, ancorché illegittimamente assunti, avessero svolto un’attività per conto del Consorzio, il PM limitava il danno alla spesa per retribuire n.36 lavoratori assunti, secondo i calcoli della Procura, in eccedenza rispetto alle previsioni contenute nel piano industriale.
Per quanto riguarda l’assunzione a tempo indeterminato di personale esterno (n. 10 unità non comprese in alcuno dei casi previsti dall’Accordo quadro e del tutto estraneo agli enti consorziati), la relativa spesa, nel triennio, pari a €.799.838,51, era imputata e ripartita tenendo conto che n. 4 unità erano state assunte durante la presidenza Granata (onere triennale di spesa € 426.547,80) e n. 6 durante la presidenza Loddo (onere triennale di spesa € 373.290,71). Per la parte relativa alle assunzioni a tempo indeterminato, senza concorso, di personale delle ditte private, che gestivano il servizio di nettezza urbana (n. 7 + 62 = 69 unità), in difetto del presupposto previsto dall’Accordo (essere in servizio presso le stesse alla data del 20 aprile 2004) la Procura rilevava che tutti i dipendenti in questione erano stati assunti sotto la presidenza Granata.
Allo stesso, tuttavia, erano addebitate le spese soltanto per n. 26 dipendenti (eccedenti l’organico di cui al piano industriale) pari a € 1.524.080,93.
Per quanto riguarda, invece, l’assunzione di personale inquadrato dai comuni di provenienza con contratto a tempo determinato successivamente al 20 aprile 2004, in violazione, pertanto, dell’accordo stesso, il PM riteneva di non dovere contestare alcun danno. In tali ipotesi, infatti, poiché dai tabulati allegati al rapporto della Guardi di finanza si rileva che il personale era stato assunto dai Comuni di provenienza a tempo determinato, per la durata di cinque anni, le relative spese non venivano considerate danno erariale, posto che, comunque, tali unità di personale, nel triennio di riferimento (2006/2008) avrebbero dovuto comunque essere retribuite in base al contratto stipulato con il Comune.
Pertanto, la Procura chiedeva la condanna del Granata al risarcimento del danno quantificato in complessivi €.3.829.952,72 e del Loddo in €.520.137,10, oltre rivalutazione monetaria e interessi legali.
Con memoria depositata il 30/6/2011, si costituiva Granata Giovanni, assistito dall’avv. Francesco Stallone, sostenendo che l’art.19, commi 6 e 7, della legge regionale n.9/2010, aveva di fatto risolto ogni eventuale questione relativa alle assunzioni di personale nei diversi ATO della Sicilia, legittimando la definitiva assunzione dei soggetti che risultavano in servizio presso società e consorzi d’ambito alla data del 31/12/2009.
Inoltre, la difesa del convenuto, con ampi riferimenti normativi e giurisprudenziali, faceva presente che il COINRES, in ragione dell’attività svolta, ma anche per la stessa qualificazione attribuita nel corso delle indagini dalla Guardia di finanza, doveva essere considerato come Ente pubblico economico, con conseguente inapplicabilità, nei suoi confronti, delle prescrizioni poste dal D.lgs.vo n.165/2001, a proposito delle assunzioni, vigendo per tali enti una diversa disciplina ai sensi dell’art.6 del D.lgs.vo n.297/2002.
Pertanto, sosteneva l’infondatezza delle censure mosse dalla Procura sul presupposto, ritenuto inesistente, dell’obbligo di procedere alle assunzioni mediante procedura di evidenza pubblica.
L’odierno convenuto faceva anche presente che il piano industriale era stato approvato, quanto ai valori della dotazione del personale, nell’anno 2002, in relazione a volumi di raccolta di rifiuti basati sui dati riferiti all’anno 2001.
Nonostante le obiettive difficoltà operative, conseguenti ai contenziosi concernenti le procedure di gara per l’affidamento del servizio, sorte ancor prima della presidenza del Granata, e i volumi di attività maggiori rispetto a quelli previsti nel piano industriale, la difesa del convenuto rilevava che durante la presidenza del Granata il numero degli addetti era stato, comunque, contenuto nei limiti del piano stesso.
In merito alla contestazione di responsabilità della Procura riguardante la mancata individuazione dei soggetti aventi titolo, faceva presente che l’identificazione e l’accertamento dei requisiti per l’assunzione erano compiti riferibili esclusivamente alle amministrazioni comunali interessate. Pertanto, una volta che i comuni avevano indicato il personale negli elenchi trasmessi al COINRES, quest’ultimo non era tenuto ad alcuna verifica a proposito dell’intervenuta stabilizzazione.
Per di più, essendo l’accertamento dei requisiti attività meramente istruttoria, ad avviso della difesa del Granata, la stessa era rimessa ai singoli funzionari istruttori e non agli organi di vertice del Consorzio.
In relazione alle contestazioni formulate sui singoli profili d’inquadramento, ribadito il fatto che, durante la presidenza del Granata, il numero degli addetti si era mantenuto entro la soglia prevista, sosteneva che, per i lavoratori ASU, non sussisteva alcun obbligo di effettuare la procedura di evidenza pubblica in epoca anteriore all’entrata in vigore della legge regionale 8/2/2007, n.2.
Inoltre, il convenuto sosteneva che la semplice indicazione da parte dei comuni del fatto che il personale assegnato fosse da qualificarsi come ASU, faceva sì che il Consorzio, in mancanza di diversa esplicita segnalazione, dovesse ritenere perfezionato il relativo procedimento.
In merito alle irregolarità prospettate per assunzioni di personale dipendente da ditte private, ribadiva le osservazioni svolte in ordine al potere certificatorio dei comuni, sottolineando, ancora una volta, l’insussistenza di qualsiasi responsabilità istruttoria in capo al presidente del Consorzio.
Sosteneva la regolarità delle assunzioni di personale esterno, ripetendo, ancora una volta, che le norme in vigore durante la presidenza del Granata non prevedevano alcun obbligo di esperire procedure di evidenza pubblica e che le assunzioni erano state contenute entro il limite previsto.
Deduceva, infine, la carenza dell’elemento soggettivo della colpevolezza, in relazione alle difficoltà di individuare la natura del Consorzio e la relativa disciplina nel settore delle assunzioni, considerato, tra l’altro, che il Granata non era amministratore professionale, ma un medico ospedaliero.
La trattazione della causa, già fissata per il 6/7/2011, è stata rinviata all’odierna udienza, avendo il Collegio accolto l’istanza del convenuto Loddo di assegnazione di un termine per la difesa.
Con memoria depositata il 22/2/2012, lo stesso Loddo, assistito dall’avv. Stefano Polizzotto, chiedeva il rigetto delle richieste della Procura, ritenute infondate in fatto e in diritto.
In particolare, in relazione alla presunta violazione dell’Accordo quadro del 290/4/2004, sosteneva che l’art.19, comma 6 e 7, della legge regionale n.9/2010, aveva risolto e superato la questione, sanando ogni profilo di responsabilità e dando titolo alla definitiva assunzione dei soggetti che risultavano in servizio presso società e consorzi di ambito alla data del 31 dicembre 2009.
Per il resto, riteneva errata la qualificazione giuridica attribuita al COINRES dalla Procura, sostenendo, così come peraltro già evidenziato dalla difesa dell’altro convenuto, la natura di ente pubblico economico, dotato di personalità giuridica e di autonomia imprenditoriale. Come tale, sempre ad avviso della difesa del Loddo, il Consorzio in questione non era soggetto alla disciplina sul lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche di cui al D.lgs. n.165/2001 e, di conseguenza, non era sottoposto ai divieti e ai limiti di assunzione previsti in capo alle pubbliche amministrazioni e agli enti pubblici.
Tale tesi sarebbe stata suffragata anche dalle norme che disciplinano i servizi pubblici locali a rilevanza economica, tra i quali doveva essere ricompresa la gestione del COINRES, così come emergeva dai riferimenti normativi e giurisprudenziali ampiamente menzionati nella memoria difensiva.
Infine, deduceva l’inesistenza dell’elemento della colpa grave, facendo rilevare che l’assunzione di personale era avvenuta, non solo tenendo conto dei volumi di rifiuti raccolti, ma soprattutto degli atti adottati dalle singole amministrazioni comunali e degli accordi decentrati sottoscritti con le organizzazioni sindacali in data 13/1/2006.
A tal proposito, la difesa del convenuto rilevava che il Loddo si era limitato a trasformare i rapporti di lavoro a tempo determinato già esistenti prima del conferimento della carica di Presidente e dopo l’approvazione della nuova pianta organica avvenuta a fine 2006.
All’odierna pubblica udienza, il P.M. e l’avv. Stefano Polizzotto, presente in qualità di difensore del Loddo e, per delega dell’avv. Francesco Stallone, del Granata, insistevano sulle rispettive posizioni processuali.
DIRITTO
Con l’atto introduttivo del presente giudizio, la Procura regionale ha contestato la responsabilità amministrativa nei confronti dei presidenti pro-tempore del Consorzio intercomunale rifiuti, energia e servizi (COINRES), Granata Giovanni (in carica sino all’11/5/2006) e Loddo Raffaele (in carica dal 12/5/2006 sino al 18/3/2008), per il danno erariale causato a seguito dell’irregolare assunzione di personale da utilizzare per i servizi d’igiene ambientale affidati al citato Consorzio nel territorio dell’ATO PA 4.
Il passaggio del personale dagli enti locali al Consorzio ebbe luogo a decorrere dal gennaio 2006, mese in cui iniziò la raccolta dei rifiuti solidi urbani presso l’ATO PA 4, con assunzioni successive nell’arco temporale, compreso tra l’anno 2006 e 2008, preso in esame dall’indagine disposta dalla Procura contabile.
In particolare, come evidenziato nell’esposizione del fatto, il PM. ha fondato la prospettazione accusatoria, sostenendo l’illiceità della condotta dei presidenti per aver violato, ciascuno nel periodo della rispettiva carica, l’obbligo sancito dall’art.35 del decreto legislativo 30/3/2001 n.165 e applicabile alla fattispecie in ragione della natura giuridica del COINRES, di procedere alle eventuali assunzioni di personale attraverso le procedure di selezione pubblica.
La contestazione di responsabilità, inoltre, è stata formulata sotto altro profilo, anche riguardo all’asserita violazione dell’Accordo quadro regionale -stipulato in data 20/4/2004 tra il Commissario delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque e le rappresentanze sindacali, con la partecipazione dell’Agenzia regionale per l’impiego e del Comitato regionale per il lavoro, occupazione e politiche sociali- trasfuso nella circolare del Commissario n.7990 del 20/4/2004, che individuava quattro tipologie di personale interessato al transito presso le varie società d’ambito e, cioè, il personale a tempo indeterminato degli enti locali già impegnato nel settore; il personale precario ASU (articolisti, lavoratori socialmente utili, etc.) già impegnato nel servizio d’igiene ambientale alla data di sottoscrizione dell’Accordo e individuato dagli enti locali di appartenenza, inserito in un programma di stabilizzazione fissato dall’ente di appartenenza; il personale delle ditte private effettivamente impegnato nel servizio di gestione alla data di sottoscrizione dell’Accordo; il personale delle municipalizzate ed ex municipalizzate effettivamente impegnato nel servizio di nettezza urbana nel territorio di competenza alla data di sottoscrizione dell’Accordo.
Nella fattispecie in esame, la configurazione della responsabilità amministrativa presuppone, a proposito dei fatti contestati dalla Procura, l’indefettibile e preventivo accertamento della natura giuridica del Consorzio, al fine di individuare le norme applicabili in materia di assunzioni e di trasformazione dei rapporti di lavoro dopo il trasferimento del personale dagli enti locali al medesimo Consorzio.
Il COINRES è stato istituito ai sensi dell’art.23 del decreto legislativo n.22/1997 (decreto Ronchi), il quale attribuiva ai Comuni la facoltà di provvedere alla gestione del servizio rifiuti anche mediante le forme di organizzazione previste dalla legge n.142/1990, come recepita nell’ambito della Regione siciliana dalla l.r. n.48/1991, cui ha fatto seguito il rinvio dinamico alla legislazione statale disposto dalla l.r. n.7/1992. In particolare, gli artt.23 e 25 della citata legge n.142/1990, ora sostituiti dagli articoli 31 e 114 del decreto legislativo n.267/2000 di approvazione del Testo unico sugli enti locali, consentivano la gestione associata attraverso forme consortili.
Pertanto, il COINRES, con sede in Bolognetta, è stato costituito tra i Comuni dell’ambito territoriale ottimale PA 4 e la Provincia regionale di Palermo, con lo scopo di assicurare la gestione unitaria ed integrata dei rifiuti solidi urbani, secondo criteri di efficacia, efficienza ed economicità, in aderenza alle direttive dell’Unione Europea e alle vigenti disposizioni normative e regionali in materia di rifiuti, nonché per la realizzazione di un integrato sistema di verifica dei versamenti della tassa rifiuti solidi urbani e di gestione delle tariffe.
Il Consorzio in questione costituisce, dunque, una figura giuridica autonoma, mediante la quale i Comuni facenti parte dell’ATO PA 4 gestiscono il ciclo integrato dei rifiuti.
Fatta questa premessa in ordine alla normativa istitutiva del COINRES, non sembra che sussista alcun dubbio circa la qualificazione dello stesso ente come Consorzio tra amministrazioni locali, essendo stato istituito, come sopra evidenziato, tra alcuni Comuni e la Provincia.
L’art.1, comma 1, del d.lgs. n.165/2001, nell’indicare le finalità delle disposizioni contenute nel medesimo decreto legislativo, sancisce l’applicabilità delle stesse alla disciplina dell’organizzazione degli uffici e dei rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.
Il successivo comma 2 del medesimo art. 1 definisce il concetto di amministrazione pubblica, individuando, in maniera chiara e inequivocabile, l’ambito di applicazione delle disposizioni in questione.
Infatti, ai sensi del citato comma 2 “ Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Provincie, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni…omissis..”.
In altri termini, ai fini delle disposizioni in materia di assunzione di personale, il COINRES va considerato quale amministrazione pubblica, come tale soggetta alla rigida disciplina prevista dagli art. 35 e 36 del d.lgs. n.165/2001.
In conseguenza, per le eventuali esigenze connesse con il proprio fabbisogno ordinario di risorse umane, il Consorzio aveva l’obbligo di adottare le procedure di reclutamento previste dall’art.35 sopra menzionato.
Al riguardo si ritiene di non poter condividere le considerazioni prospettate dai convenuti, con ampie argomentazioni e riferimenti normativi e giurisprudenziali, in merito all’inapplicabilità del decreto legislativo n.165/2001 al COINRES, qualificato dagli stessi ente pubblico economico gestore di un servizio locale avente rilevanza economica, atteso che, comunque, la testuale collocazione dei Consorzi costituiti dagli enti locali tra le amministrazioni pubbliche, ai sensi dell’art.1, comma 2, del d.lgs. n.165/2001, è sufficiente ad assoggettarli alla disciplina introdotta dal medesimo decreto legislativo, a prescindere dalla loro qualificazione giuridica, per la parte relativa alle modalità di assunzione di personale.
Da quanto finora esposto emerge, quindi, un primo rilievo di illegittimità delle assunzioni, effettuate dai vertici del COINRES senza la prevista procedura selettiva.
Tuttavia, sotto il profilo dell’accertamento della responsabilità amministrativa, assume decisiva e fondamentale rilevanza la contestazione della Procura formulata nei confronti dei convenuti per l’asserita violazione del contenuto dell’Accordo quadro regionale del 20/4/2004, sottoscritto dal Commissario delegato per l’emergenza rifiuti e dalle Organizzazioni sindacali.
Il documento in questione individuava quattro tipologie di personale interessato al transito presso la società d’ambito e, cioè:
il personale a tempo indeterminato degli enti locali già impegnato nel settore;
il personale precario ASU (cosiddetti articolisti, LSU, LPU, etc) già impegnato nel servizio di igiene ambientale alla data di sottoscrizione dell’accordo ed individuato dagli enti locali di appartenenza e, comunque, inserito in un programma di stabilizzazione fissato dall’ente di appartenenza;
il personale delle ditte private effettivamente impegnato nel servizio di gestione alla data di sottoscrizione dell’accordo;
il personale delle municipalizzate ed ex municipalizzate limitatamente al personale effettivamente impegnato nel servizio di nettezza urbana nel territorio di competenza alla data di sottoscrizione dell’accordo.
L’Accordo quadro prevedeva anche, ai fini dell’inquadramento nella nuova realtà, il mantenimento nei confronti del personale trasferito dell’anzianità maturata e la conservazione della posizione giuridica ed economica in essere alla data del trasferimento.
Infatti, il documento in questione, da un lato garantiva la continuità del servizio pubblico con l’assegnazione al COINRES del personale già utilizzato per la raccolta dei rifiuti, dall’altro poneva inderogabili vincoli all’assunzione di soggetti diversi da quelli tassativamente elencati nell’Accordo, nonché rigidi divieti alla modifica dei rapporti di lavoro già instaurati con gli enti locali di provenienza.
I presidenti del Consorzio, fermo restando il divieto di assumere senza procedure concorsuali, dovevano attenersi alle linee guida previste dall’Accordo.
Dai fatti rappresentati dalla Procura regionale emerge, invece, la violazione da parte degli odierni convenuti delle regole in esso contenute, che può ragionevolmente presumersi come una delle cause che ha determinato la notoria crisi finanziaria del Consorzio, con l’aumento delle spese a carico dei Comuni, costretti a far fronte a oneri maggiori non prevedibili al momento del trasferimento del servizio.
Indicativo, sul punto, è il contenuto della relazione della Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo di rifiuti, richiamata dalla Procura nell’atto di citazione, dalla quale emergono – pag.298- alcuni fatti emblematici, che a prescindere dagli aspetti di natura penale ancora da accertare definitivamente, evidenziano a proposito del COINRES gravi inefficienze e l’utilizzazione del Consorzio “quasi esclusivamente per creare posti di lavoro (in realtà privi di qualsiasi utilità e fonte esclusivamente di costi), per gestire le assunzioni e, più in generale, per creare clientele”.
In merito alla contestazione della Procura di violazione da parte dei convenuti dell’Accordo siglato dal Commissario delegato per l’emergenza, il Granata, con la memoria difensiva depositata agli atti, ha fatto presente che, nonostante i volumi di attività fossero stati maggiori rispetto a quelli ipotizzati nel piano industriale, durante la sua presidenza il numero degli addetti era stato comunque contenuto nei limiti del Piano in questione.
La rigida formulazione dell’Accordo, a garanzia dell’equilibrio finanziario del Consorzio, non consentiva, in realtà, alcuna possibilità di deroga anche in presenza di eventuali difficoltà operative o di aumenti del volume dei rifiuti, peraltro, non dimostrati in questa sede, atteso che la finanza del COINRES si fondava sulle disponibilità trasferite dagli enti partecipanti, in un contesto di preventiva programmazione degli oneri sostenibili, che non poteva essere modificata senza il contestuale coinvolgimento del Commissario delegato e dei rappresentanti degli enti locali interessati alla gestione del servizio.
Sussiste, quindi, la responsabilità amministrativa dei presidenti Granata e Loddo, nei termini addebitati dalla Procura, per aver disatteso con colpa grave norme di legge imperative e, soprattutto, per l’inosservanza delle disposizioni dell’Accordo, rese cogenti dall’apposita circolare del Commissario delegato.
Nella fattispecie, in presenza di limiti normativi e di precisi indirizzi adottati dal Commissario per il contenimento dei costi di gestione, la semplice violazione delle disposizioni impartite agli amministratori è sufficiente a configurare il danno erariale da imputare ai presidenti che hanno adottato le scelte “contra legem”.
Il relativo danno è stato determinato dalla Procura sulla base degli elementi acquisiti nel corso dell’attività istruttoria ed è stato contestato a ciascuno dei convenuti in misura ridotta rispetto ai calcoli effettuati dai militari della Guardia di finanza, applicando i criteri normativi che presiedono alla corretta quantificazione del danno effettivamente risarcibile.
In modo specifico, il P.M. ha distinto tre diverse tipologie di irregolare assunzione di personale.
Per i lavoratori precari assunti dopo il trasferimento presso il COINRES con contratti a tempo indeterminato, a fronte dell’importo accertato dai militari della Guardia di finanza in €.3.882.570,38, la Procura, tenendo conto che, i soggetti inquadrati in violazione di legge ammontavano a n. 68 e che l’onere consentito sarebbe stato, nel triennio considerato, pari a € 1.856.400, ha imputato ai convenuti il relativo danno erariale nella misura di € 2.026.170,38, di cui € 1.879.323,99 al Presidente Granata e € 146.846,39 al Presidente Loddo, in considerazione delle date in cui erano stati disposti gli inquadramento delle singole unità di personale.
Per le altre tipologie di assunzione, e cioè per i soggetti che non avevano titolo a qualsiasi forma di assunzione, la Procura regionale, applicando correttamente i criteri normativi che presiedono alla concreta determinazione del danno effettivamente risarcibile, ha considerato “i vantaggi comunque conseguiti dall’Amministrazione o dalla comunità amministrata” (art.1, comma 1 bis legge 20/1994 e successive modifiche), in relazione alle varie ipotesi di assunzione a tempo indeterminato ritenute illegittime.
Il vantaggio in questione è stato individuato dall’Organo inquirente nell’utilità che si poteva presumere essere stata conseguita dalla Amministrazione in conseguenza della prestazione resa dal dipendente. Pertanto, nella premessa che i lavoratori, ancorché illegittimamente assunti, avessero svolto una attività per conto del Consorzio, il PM ha limitato il danno alla spesa per retribuire n.36 lavoratori assunti, secondo i calcoli della Procura, in eccedenza rispetto alle previsioni contenute nel piano industriale.
Per quanto riguarda l’assunzione a tempo indeterminato di personale esterno (n. 10 unità non comprese in alcuno dei casi previsti dall’accordo quadro e del tutto estraneo agli enti consorziati), la relativa spesa, nel triennio, pari a €.799.838,51, è stata imputata e ripartita tenendo conto che n. 4 unità erano state assunte durante alla presidenza Granata (onere triennale di spesa € 426.547,80) e n. 6 durante la presidenza Loddo (onere triennale di spesa € 373.290, 71).
Infine, per l’assunzione a tempo indeterminato, senza concorso, di personale delle ditte private che gestivano il servizio di nettezza urbana (complessivamente 69 unità), in difetto del presupposto previsto dall’Accordo (essere in servizio presso le stesse ditte alla data del 20 aprile 2004), la Procura ha accertato che tutti i dipendenti in questione erano stati assunti sotto la presidenza Granata.
Tuttavia, l’onere risarcitorio è stato imputato a quest’ultimo soltanto per n. 26 dipendenti (eccedenti l’organico di cui al piano industriale) pari a € 1.524.080,93.
In conclusione, la Procura ha chiesto la condanna del Granata al risarcimento per complessivi €.3.829.952,72 e del Loddo per €.520.137,10.
Il criterio seguito dal P.M., come già affermato, appare condivisibile sotto il profilo della metodologia adottata per la quantificazione del danno risarcibile. Tuttavia, in questa sede, il Collegio ritiene di dover tener conto di quanto rappresentato dal Granata, con la memoria di costituzione, in merito all’obbligo in capo alle amministrazioni degli enti locali interessati, di individuare i soggetti aventi titolo alle assunzioni e di accertare la sussistenza dei requisiti previsti dall’Accordo per l’assunzione.
Su questo specifico punto, si osserva che, a proposito del personale precario, come rilevato dalla Procura nell’atto di citazione, la documentazione acquisita presso i Comuni evidenziava l’effettiva posizione dei lavoratori da inquadrare presso il COINRES e non autorizzava la costituzione di rapporti di lavoro diversi da quelli già in essere.
L’eventuali omissioni o errori nella compilazione degli elenchi del personale da parte degli enti partecipanti al Consorzio, così come prospettate dalla difesa del Granata, quindi, non valgono ad escludere interamente la responsabilità dei convenuti, i quali avevano, comunque, l’onere di verificare, per ciascuna posizione dei lavoratori inclusi negli elenchi trasmessi, il possesso dei presupposti per la legittima assunzione alle dipendenze del Consorzio, acquisendo, in primo luogo, copia dei contratti a tempo determinato stipulati con gli enti interessati e in vigore alla data del trasferimento.
L’indispensabile e semplice esame dei contratti di lavoro, in questo modo, avrebbe consentito la verifica immediata di ciascuna posizione giuridica ed economica posseduta dal personale al momento del transito presso il Consorzio.
Queste omissioni, tuttavia, assumono una certa rilevanza, sotto il profilo dell’imputazione della responsabilità e, come tali, in questa sede devono essere opportunamente valutate dal Collegio per la determinazione dell’addebito nei confronti dei convenuti, tenendo conto che parte del danno causato dalle illegittime assunzioni può essere ragionevolmente ricondotto alle condotte colpose di altri soggetti.
Quanto sostenuto dalla difesa del Granata a proposito della competenza dei comuni nella certificazione delle posizioni del personale transitato, merita di essere preso in considerazione per la concreta individuazione del nesso eziologico esistente tra danno erariale e condotte colpose attuate da altri soggetti non convenuti in questo procedimento, escludendo, in tal modo, dall’imputazione la parte di responsabilità che ragionevolmente può configurarsi nei confronti dei compilatori degli elenchi trasmessi dagli enti interessati.
Fermo restando che il principio ora affermato non può valere per la parte relativa ad assunzioni di personale esterno (10 unità, per una spesa nel triennio di €.799.838,51, di cui €.426.547,80 per il Granata e €.373.290,71 per Loddo), per le restanti irregolari assunzioni la contestazione di responsabilità va rideterminata in misura ridotta del 40% e rideterminata, pertanto, in €.2.042.042,95 per il Granata e in €.88.107,83 per il Loddo.
Per le assunzioni di personale esterno, invece, non può applicarsi alcuna riduzione dell’addebito contestato dalla Procura regionale, atteso che il relativo danno è imputabile esclusivamente alla condotta dei convenuti (rispettivamente per il Granata €.426.547,80 e per il Loddo €.373.290,71) per aver adottato le determinazioni di assunzione senza l’espletamento delle procedure di selezione, ma soprattutto in violazione dell’Accordo quadro.
In conclusione, accertata la responsabilità dei convenuti, il Granata va condannato al risarcimento del danno per complessivi €. 2.468.590,73 (€. 2.042.042,95 + €. 426.547,80 riferito alle assunzioni di personale esterno), mentre il Loddo va condannato al risarcimento del danno di €. 461.398,54 (€. 88.107,83+ €. 373.290,71).
Le somme da risarcire, comprensive di rivalutazione monetaria, vanno maggiorate con il calcolo degli interessi legali, con decorrenza dal deposito della presente sentenza e sino all’integrale soddisfo del credito erariale.
Per completezza va, infine, esaminato l’argomento, rappresentato da entrambi i convenuti nelle rispettive memorie difensive, in merito al fatto che l’art.19, commi 6 e 7, della legge regionale n.9/2010, avrebbe risolto ogni eventuale questione relativa alle assunzioni di personale nei diversi ATO della Sicilia, legittimando la definitiva assunzione dei soggetti che risultavano in servizio presso società e consorzi d’ambito alla data del 31/12/2009.
Va rilevato, in primo luogo, che la citata legge regionale è entrata in vigore in epoca successiva alla stipula dei contratti ritenuti illegittimi.
In ogni caso, la disposizione menzionata da entrambe i convenuti ha la finalità di eliminare eventuali profili d’illegittimità delle assunzioni, questione che ovviamente esula dal presente procedimento che ha come oggetto l’accertamento delle condotte illecite imputate agli stessi dalla Procura, senza incidere sui profili di responsabilità fondati proprio sull’irregolarità delle assunzioni di personale, che l’art.19 della l.r. n.9/2010 vuole sanare.
L’intervento del legislatore, presumibilmente giustificato da motivi di ordine sociale e pubblico, ha inteso attribuire un titolo alle assunzioni, che altrimenti per disposizioni di legge sarebbero state nulle, ma non vale in ogni caso a sanare gli effetti lesivi di tale indebite assunzioni, già consolidati.
PQM.
la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, definitivamente pronunciando:
condanna Granata Giovanni al pagamento della somma di €. 2.468.590,73(€.duemilioniquattrocentosessantottomilacinquecentonovanta/73) e Loddo Raffaele al pagamento della somma di €.461.398,54 (€.quattrocentosessantunomilatrecentonovantotto/54) in favore del Consorzio Intercomunale Rifiuti Energia e Servizi, compresa la rivalutazione monetaria.
Dispone che sull’onere risarcitorio posto a loro carico, i convenuti dovranno versare gli interessi legali, con decorrenza dalla data di deposito di questa sentenza e sino all’integrale soddisfo del credito erariale.
Condanna, infine, i medesimi convenuti al pagamento, in favore dello Stato, delle spese del presente giudizio, liquidate in Euro 463,61.
Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del 28 febbraio 2012.

L’Estensore                                                                    Il Presidente
F.to Dott. Tommaso Brancato                               F.to Dott. Luciano Pagliaro

Depositata oggi in Segreteria nei modi di legge.
Palermo, 7 marzo 2012
  Il Direttore della Segreteria
 F.to Dott.ssa Rita Casamichele