Il Consiglio di Giustizia Amministrativa, annulla il P.R.G. di Bagheria

Si conclude con queste tre righe che mettono una pietra tombale sopra il Piano Regolatore generale vigente ritenendo viziata e quindi nulli per forma e per sostanza tutti gli atti dall'affidamento all'adozione che portarono all'attuale Piano Regolatore generale di Bagheria.

I provvedimenti annullati con la sentenza del C.G.A depositata il 28 giugno 2010, sono quattro:

la prima delibera di affidamento all'Università di Palermo la N° 93/84 del 26/10/1993 dell' incarico per la redazione del Piano regolatore generale del Comune di Bagheria, da parte degli allora commissari prefettizi;

la N°.309 ( e relativi allegati) del 18/3/94 relativa alla stipula della convenzione con il Dipartimento di Architettura e Progetto della stessa Università, e per essa con i professori Gaetano Culotta,Maria Giuffrè e Nicola Giuliano Leone;

la N° 819 del 21/7/1994 relativa al recepimento delle "direttive generali"da parte dei progettisti circa la revisione del P.R.G.;

la N° 238 del 23/11/1998 di adozione del Piano regolatore generale di Bagheria da parte del commissario ad acta.

Insomma una vera e propria bomba amministrativa che costringerà sin da domani, sindaco, assessore all'urbanistica , giunta, maggioranza, e organi tecnici a confrontarsi con una situazione spinosa e inedita che nessuno aveva previsto.
Cosa è accaduto?

E' accaduto che gli eredi di Vincenzo Greco avevano al momento dell'approvazione del P.R.G. presentato ricorso al T.A.R., lamentando in primo luogo lo stravolgimento della destinazione urbanistica di intere aree di loro proprietà, con l'imposizione di vincoli conformativi eccedenti gli standards minimi.
Ma sollevavano soprattutto questioni di legittimità sulle delibere propedeutiche alla formazione e alla adozione del P.R.G.

I ricorrenti chiedevano pertanto nel ricorso al T.A.R., presentato dall'avvocato Alessandro Algozino l'annullamento sostanzialmente per tre motivi oltre quello riguardante il loro legittimo interesse.

I ricorrenti sostenevano che fosse illegittimo l'affidamento dell'incarico all'Università di Palermo; che fosse contro legge il fatto che la delibera circa le direttive generali fosse successiva all'affidamento dell'incarico, perché la legge prevede che tassativamente le direttive generali debbano precedere l'affidamento; e che da queste illegittimità dovesse discendere la nullità del P.R.G.. nullità che i ricorrenti chiedevano, anche per i contenuti intrinseci alla progettazione.

Il T.A.R. con la sentenza N° 1532 del 14/7/2004 aveva rigettato il ricorso della famiglia Greco, che però nel 2005 aveva fatto ricorso al supremo organo di giustizia amministrativa ottenendo oggi piena soddisfazione alle proprie istanze.

Il C.G.A. ha infatti titenuto fondate le considerazioni sulla illegittimità della deliberazione di conferimento dell'incarico all'Università , in quanto i soggetti, e cioè i progettisti poi individuati dal Dipartimento di Architettura e Progetto, non potrebbero qualificarsi a tutti gli effetti, "professionisti" alla stregua delle disposizioni che consente l'affidamento della progettazione dello strumento urbanistico.
Come pure la scansione temporale legate al fatto che le direttive alla formazione del P.R.G. sono state fornite ai progettisti dopo il conferimento dell'incarico e non prima come la legge regionale tassativamente prevede.

Dalla nullità di questi atti amministrativi il C.G.A. ne fa discendere la nullità della delibera di adozione del P.R.G.

Cosa succederà adesso?

Dal punto di vista tecnico sono tanti gli interrogativi: verranno fatti salvi gli effetti pregressi ad oggi prodotti dalla vigenza del P.R.G.?

E tutte le richieste concessorie e autorizzative presentate che ricadono sotto le previsioni del P.R.G. annullato potranno continuare il loro iter?

Tornerà ad essere in vigore, come qualcuno sostiene, il P.R.G. approvato nel 1976?

Dal punto di vista politico, già oggi domenica, malgrado la giornata festiva il sindaco ha avuto dei contatti con l'ing. Vincenzo Aiello e con l'assessore all'Urbanistica Enzo Gulli, e già domani è previsto un summit per capire come andare avanti.

Una sola nota di speranza: avendo due settimane fa il consiglio approvato le direttive generali, procedendo sollecitamente al conferimento dell'incarico nelle scadenze previste dalla legge, il periodo di " vacanza" del P.R.G. potrebbe essere ridotto al minimo.

SEGUE TESTO DELLA SENTENZA

N. 1148 Reg.Ric.

ANNO 2005

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale ha pronunciato la seguente

sul ricorso in appello n. 1148 del 2005, proposto dalle Signore MICHELA GRECO, ORSOLA GRECO, IDA GRECO ed ELENA GIANNELLI GRECO in proprio e nella qualità di erede di VINCENZO GRECO, tutte rappresentate e difese dall'avv. Alessandro Algozini, con domicilio eletto in Palermo, via Duca della Verdura n. 4, presso lo studio dello stesso;

il COMUNE DI BAGHERIA, in persona del Sindaco in carica, non costituito in giudizio;

- dell'UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI PALERMO, in persona del Rettore in carica, rappresentata e difesa dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, presso i cui uffici in via Alcide De Gasperi n. 81, è per legge domiciliata;

- del DIPARTIMENTO DI STORIA E PROGETTO DELL'ARCHI-TETTURA DELL'UNIVERSITÀ DEGLI STUDI di PALERMO, in persona del legale rappresentante in carica, non costituito in giudizio; per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia - sede di Palermo (sez. II) - n. 1532/2004 del 14 luglio 2004.

Visto il ricorso in appello di cui in epigrafe;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Università degli Studi di Palermo;
Viste le memorie depositate dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 16 dicembre 2009 il Consigliere Chiarenza Millemaggi Cogliani; uditi, altresì, l'avv. A. Algozini per le appellanti e l'avv. dello Stato Tutino per l'università appellata;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

1. Con la sentenza gravata è stato respinto il ricorso proposto, in primo grado, delle attuali appellanti per l'annullamento:

- del progetto di revisione del Piano Regolatore Generale di Bagheria, con annessi regolamento edilizio, norme di attuazione e piani urbanistici esecutivi, adottato il 23.11.1998 dal Commissario ad acta con delibera n. 238/comm.;

- di ogni altro atto e provvedimento presupposto, connesso o consequenziale, ed in particolare delle delibere commissariali del 26.10.1993 n. 93/84, del 18.3.1994 n. 309 (e relativi allegati), del 21.7.1994 n. 819.

Le interessate - le quali, in primo grado avevano lamentato lo stravolgimento della destinazione urbanistica di intere aree di loro proprietà, con l'imposizione di vincoli conformativi, fra l'altro eccedenti gli standards minimi, senza alcuna specifica giustificazione e senza che in effetti ne fosse ravvisabile l'opportunità - si gravano avverso la pronuncia di rigetto sulla quale esperiscono il controllo giurisdizionale in relazione a ciascuno degli articolati capi della sentenza impugnata, concernenti:

- la deliberazione commissariale di nomina dei progettisti;
- la successiva deliberazione commissariale di approvazione delle direttive generali relative alla progettazione;
- la deliberazione di adozione del nuovo piano regolatore generale.

Su ciascuno di tali punti, inoltre, le interessate ripropongono le censure dedotte ed articolate con il ricorso introduttivo dell'impugna-zione, le cui tematiche possono anch'esse riassumersi, per sommi capi, nei seguenti paragrafi:

a) illegittimità della deliberazione di conferimento dell'incarico, perché affidato sostanzialmente all'Università e non a singoli professionisti ed in quanto i soggetti, poi, individuati dal dipartimento, non potrebbero qualificarsi, a tutti gli effetti, "professionisti" alla stregua delle disposizione che consente l'affidamento della progettazione dello strumento urbanistico;
b) illegittima posposizione, al conferimento dell'incarico, della emanazione delle direttive per la redazione del progetto di P.R.G.;
c) illegittimità ex sé, sotto vari profili, della deliberazione commissariale di adozione del nuovo piano per avere provveduto alla integrale revisione delle precedenti scelte urbanistiche, superando persino gli standards minimi prescritti dalla legge, pur in vigenza di uno strumento urbanistico ancora efficace; ed in spregio alle aspettative edificatorie degli interessati, persino imprimendo alle aree destinazioni particolari in assenza dei richiesti presupposti (destinazione a parco).

Il Consiglio, chiamata una prima volta la causa in pubblica udienza, ha disposto, con ordinanza collegiale n. 554/2009 del 10 giugno 2009, incombenti istruttori, espletati i quali ha poi fissato l'udienza pubblica del 16 dicembre 2009, in esito alla quale, la causa è stata trattenuta in decisione.

2.1. La controversia investe il progetto di revisione del Piano regolatore generale del Comune di Bagheria adottato con deliberazione n. 238/comm. del 23 novembre 1998 dal Commissario ad acta appositamente nominato.
Non sembra inutile precisare che al tempo il Comune in questione aveva subito il commissariamento amministrativo con scioglimento, anche, dell'Ufficio tecnico comunale, a causa di gravi problemi di infiltrazione mafiosa.
L'apposita Commissione prefettizia deliberò, quindi, di affidare al Dipartimento di Storia e Progetto nell'Architettura dell'Università degli studi di Palermo l'incarico per la revisione integrale del piano regolatore generale del Comune di Bagheria (deliberazione 26 ottobre 1993) e regolò con apposito disciplinare (approvato, poi, con deliberazione n. 309/1994) la relazione con il Dipartimento, prendendo atto, in quella sede, della designazione, da parte del Dipartimento medesimo, dei progettisti responsabili nelle persone dei Professori Architetti Pasquale Culotta, Maria Giuffré e Giuliano Nicola Leone.
Solo successivamente, con deliberazione del 21 luglio 1994 sono state approvate le direttive generali alle quali avrebbe dovuto uniformarsi la progettazione del nuovo strumento urbanistico.

2.2. L'istruttoria espletata in questa sede ha consentito di accertare l'iscrizione dei designati all'Albo Professionale degli Architetti (di Palermo, quanto ai Proff. Gaetano Culotta e Maria Giuffrè e della Campania, Abruzzo, Molise e Basilicata, quanto al Prof. Nicola Giuliano Leone).
E' stato dichiarato, dal Dipartimento non costituito in giudizio (e non vi è motivo per dubitarne) che:
- i tre incaricati rivestivano presso l'Università di Palermo posizione di tempo pieno;
- il Dipartimento di Storia e Progetto dell'Architettura dell'Uni-versità degli studi di Palermo era autorizzata "a sviluppare lavori per conto terzi" che potevano essere affidati ai docenti indipendentemente dalla posizione di tempo pieno e di tempo definito e dei quali i singoli docenti assumevano responsabilità professionale personale.

2.3. Ciò premesso appare quanto meno singolare l'argomento portato nella nota 13 luglio 2009 del Dipartimento citato (corrispondente poi, nelle linee generali, agli argomenti difensivi dell'Università) secondo cui la Convenzione fra Commissione prefettizia ed Università troverebbe legittimazione nella possibilità - in ipotesi di commissariamento per mafia - di avvalersi di "organi tecnici di differenti amministrazioni statali".
Al Dipartimento e, tanto meno, ai docenti da questo designati, non può essere attribuita natura di organo tecnico dell'Università; peraltro, non può riconoscersi la titolarità di incarico esterno conferito dal Comune, secondo la previsione dell'art. 3, comma 4, della L. reg. n. 15 del 1991, ai professionisti designati dal Dipartimento, dal momento che nessun incarico formale risulta essere stato conferito dalla Commissione prefettizia ai singoli professionisti.
La relazione Comune/Dipartimento/Professionisti da questo designati può fare intravedere, tutt'al più, un rapporto trilaterale (simile a quello riconosciuto dalla Suprema corte di Cassazione nel rapporto di lavoro interinale, con la sentenza della Sez. Lav. Sent. del 27/2/2003 n. 3020) composto da due rapporti, quello convenzionale Comune/Dipartimento, e quello Dipartimento/docenti incaricati, strutturalmente autonomi ma funzionalmente collegati e da un terzo rapporto, fra Comune utilizzatore/docente-professionista, anomalo ed informale, che segue il regime della diretta responsabilità soltanto per ciò che concerne gli aspetti squisitamente tecnici della progettazione.

2.4. Le censure che investono la rispondenza di siffatta relazione alla previsione della norma regionale e l'incidenza invalidante dell'incarico affidato al Dipartimento sulla legittimità della deliberazione di adozione della variante generale del piano regolatore non trovano convincente risposta nella motivazione della sentenza impugnata.
In ogni caso, tuttavia, possono essere assorbite dalla prevalente censura che investe la violazione dell'art. 3. comma 7, della citata legge regionale n. 15 del 1991, per non essere stato preceduto, l'affidamento dell'incarico, dalla adozione delle direttive generali da osservarsi nella stesura del piano (che, nel caso in esame, è, anzi, di diversi mesi posteriore).

La tesi dell'irrilevanza della discrasia rispetto alla previsione normativa, sostenuta nella sentenza impugnata, non può essere condivisa.

La scansione temporale dei differenti momenti, nella normativa regionale, risponde alla esigenza di garantire che sia l'elaborazione tecnica ad adattarsi alle scelte urbanistiche dell'Ente, e non anche che, in senso inverso, queste ultime risultino indirizzate e distorte da precostituiti disegni degli Uffici tecnici (o, meno che mai, di professionisti esterni).
Non è un caso che proprio nella disciplina regionale si rinvenga una rigida procedimentalizzazione della formazione del piano regolatore generale, scandita anche nei tempi ed ulteriormente puntualizzata nello schema tipo di convenzione predisposto dal competente assessorato per l'affidamento degli incarichi a professionisti esterni.
Nella formulazione letterale e nel disegno perseguito, la predeterminazione degli obiettivi - tradotto in direttive generali per la progettazione - costituisce un momento anteriore non soltanto logico, ma, anche ed essenzialmente, cronologico, a garanzia di fondamentali esigenze pubbliche.
Il canone teleologico, che non può essere trascurato nella interpretazione della regola procedimentale, deve fare ritenere non indifferente, sulla legittimità del piano, l'inversione che, nel caso in esame si è verificata, fra i due essenziali momenti di formazione del progetto.
Al contrario, il vizio in esame, appare idoneo ad erodere in radice le successive determinazioni, facendo venire meno la garanzia iniziale della effettiva rispondenza all'interesse pubblico della elaborazione progettuale adottata.
Sulla base delle prevalenti ed assorbenti considerazioni che precedono, l'appello deve essere accolto, e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, deve essere accolto il ricorso di primo grado, e devono essere, conseguentemente, annullati i provvedimenti impugnati.

In considerazione della complessità e relativa novità delle questione, le spese di entrambi i gradi del giudizio possono essere interamente compensate fra le parti.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando, accoglie l'appello in epigrafe e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla i provvedimenti impugnati.
Compensa interamente fra le parti le spese di entrambi i gradi del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo, il 16 dicembre 2009, dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, in camera di consiglio con l'intervento dei Signori:

Riccardo Virgilio, Presidente, Chiarenza Millemaggi Cogliani, estensore, Paolo D'Angelo, Filippo Salvia, Pietro Ciani, componenti.
F.to: Riccardo Virgilio, Presidente
F.to: Chiarenza Millemaggi Cogliani, Estensore
F.to: Maria Assunta Tistera, Segretario

Depositata in segreteria
il 28 giugno 2010